Bedrijfsvoering

In de begroting 2021 is voor het eerst, naast het programma Bedrijfsvoering, ook een paragraaf Bedrijfsvoering opgenomen. De paragraaf Bedrijfsvoering is een verplichting in het BBV. Wij leggen de nadruk in deze paragraaf op de (interne) beheersing en controle, toezicht en verantwoording. We benoemen de minimale voorwaarden vanuit de toezichthouders maar ontwikkelen en benoemen hierbij ook onze eigen ambitie.

1. Doorontwikkeling P&C-cyclus

In de kadernota 2020 is de doorontwikkeling van de P&C-cyclus opgenomen. Het doel van de doorontwikkeling is het meer c.q. beter verbinden van doelen, activiteiten en de benodigde middelen (de 3 W-vragen (wat willen we bereiken, wat gaan we daar mee doen, wat mag het kosten). Met de aanpassing van de P&C cyclus in 2020 hebben we hier stappen in gezet. In de begroting 2021, de bestuursrapportage 2021 en ook in deze jaarrekening heeft een verdere doorontwikkeling plaatsgevonden, door de in de beantwoording van de 3 W-vragen steeds meer een onderlinge relatie te leggen.

2. Rechtmatigheidsverantwoording

Met ingang van het begrotingsjaar 2022 gaat de wetswijziging in, waardoor het college verantwoording gaat afleggen over de rechtmatigheid van de baten, de lasten en de balansmutaties; oftewel een rechtmatigheidsverantwoording. Deze taak ligt tot de jaarrekening 2021 bij de accountant, die een oordeel geeft over de rechtmatigheid én getrouwheid van de jaarrekening. In de nieuwe situatie zal de accountant zich beperken tot een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening. De rechtmatigheidsverantwoording wordt onderdeel van de (financiële) jaarrekening, waarbij in deze paragraaf bedrijfsvoering de rechtmatigheidsverantwoording wordt toegelicht. Met de raad is afgesproken dat alle geconstateerde rechtmatigheidsfouten > € 100.000 zullen worden toegelicht in deze paragraaf.
 De volgende aspecten vallen onder de rechtmatigheidsverantwoording van het college:

• Begrotingsrechtmatigheid (overschrijding van de lasten per programma)
• Voorwaardencriterium (toetsing aan de wet- en regelgeving)
• Misbruik en oneigenlijk gebruik (is er sprake van fraude of het misbruiken van regelingen).

Deze verantwoording bevat vanaf 2022 de uitgevoerde controles, eventuele bevindingen omtrent rechtmatigheid, en de daaraan gekoppelde vervolgacties. Ter voorbereiding hierop wordt dit hierna kort toegelicht.

2.1 Begrotingsrechtmatigheid
Begrotingsrechtmatigheid en kredietoverschrijdingen bewaken we gedurende het jaar. Waar nodig worden, via begrotingswijzigingen (bestuursrapportage en/of technische wijzigingen), wijzigingen aan de raad voorgelegd. Voor de jaarrekening is getoetst in hoeverre er sprake is van een overschrijding van de begroting. Hierbij wordt getoetst op overschrijding van de lasten per begrotingsprogramma en van de overschrijding van de investeringskredieten.
Uit de analyse van de begrotingsrechtmatigheid kwamen geen overschrijdingen op programma-niveau naar voren, wel was er sprake van enkele kredietoverschrijdingen voor in totaal € 187.000.Voor een nadere analyse verwijzen we naar verwijzen we naar paragraaf 3.5.1.

2.2 Voorwaardencriterium
Ter voorbereiding op deze wijziging staan we nu al kort stil bij de uitkomsten van de rechtmatigheidstoetsing over het jaar 2021 aan de hand van de belangrijkste processen waar rechtmatigheidstoetsing speelt. Dit betreft vooral de toetsing op Europese aanbestedingen, maar ook het subsidieproces, participatiewet, treasury en verbonden partijen. Uit de uitgevoerde controles kwamen geen rechtmatigheidsfouten naar voren.

2.3 Misbruik- en oneigenlijk gebruik
Ter voorkoming van misbruik (te zien als fraude) en oneigenlijk gebruik (geen fraude maar handelen in strijd met de gedachte van de wet) is er aandacht voor de risicobeheersing binnen het specifieke proces. De belangrijkste processen waar dit speelt zijn de Participatiewet, WMO en jeugd en subsidies. Binnen deze processen is afdoende aandacht voor de toetsing op M&O. Waar nodig wordt door de gemeente onderzoek gedaan. Hiervoor kan de Sociale Recherche worden ingezet.

3. Toezichtinformatie
De Wet revitalisering generiek toezicht (Wet Rgt) heeft tot doel het interbestuurlijk toezicht van de verschillende bestuurslagen te verbeteren. Het uitgangspunt van de wet is dat het interbestuurlijk toezicht is verschoven van verticaal toezicht naar horizontale verantwoording: van verantwoording van gemeente naar rijk of provincie (verticaal), werken we toe naar een verantwoording van college aan de raad (horizontaal). De gemeenteraad is derhalve primair verantwoordelijk om toezicht te houden op het college omtrent medebewindstaken. Het verticale toezicht, door provincie of rijk, blijft bestaan, maar zal meer op de achtergrond worden uitgevoerd. Voor de provincie is dit vastgelegd in de provinciale verordening systematische toezichtinformatie provincie Utrecht. Voor het rijk ligt dit vast in diverse wetgeving per medebewindstaak.

3.1 Provincie als toezichthouder
Dit betreft de volgende domeinen:

• Financieel toezicht
• Informatie- en archiefbeheer
• Omgevingsrecht (Wabo, RO, Monumenten en Archeologie)
• Huisvesting vergunninghouders

De provincie hanteert een score aan de hand van kleuren:

• Groen: Adequaat, betekent voldoende of repressief toezicht in het geval van financieel toezicht
• Geel  redelijk adequaat, voor verbetering vatbaar
• Rood: niet adequaat, onvoldoende (of preventief toezicht in het geval van financieel toezicht)

De raad is over deze interbestuurlijke toezichttaken geïnformeerd aan de hand van jaarlijkse verantwoordingen en of brieven.

3.2 Rijk als toezichthouder
Het rijk is verticaal toezichthouder op de volgende thema’s: Informatieveiligheid, AVG, Wet Kinderopvang, Leerlingenvervoer, Leerplicht, Wet Publieke gezondheid, Drank- en horecawet, Stadstoezicht en Wet Veiligheidsregio’s. In deze paragraaf gaan we nader in op de onderwerpen informatieveiligheid en AVG.

Informatieveiligheid en privacy
In 2021 hebben we verder geïnvesteerd in de bescherming van (persoons)gegevens. Zo hebben we een nieuw strategisch informatiebeveiligingsbeleid vastgesteld en gewerkt aan de bewustwordingcampagne om kennis van privacy en informatiebeveiliging in de organisatie verder te vergroten. Extra aandacht was daarbij voor phishingmails, die steeds vaker voorkomen.
Een groep medewerkers die met bijzondere persoonsgegevens werkt, heeft een specifieke cursus over privacy gevolgd. De privacy office heeft in de zogeheten privacy talks met alle afdelingshoofden gesproken en dat draagt bij aan de verbetering van werkprocessen en de vermindering van risico’s voor de bescherming van persoonsgegevens.
Ook hebben we veel aandacht besteed aan het grondig analyseren van nieuwe of veranderde systemen en processen, waarbij we maatregelen nemen om eventuele risico’s voor privacy en informatiebeveiliging weg te nemen of te verminderen. Dit doen we door middel van privacy impact assessments (DPIA’s).
We zijn gestart met de inrichting van een informatiebeveiligingsmanagement systeem (ISMS) met behulp van een gespecialiseerd softwareprogramma.
Aan het einde van het jaar zijn we getroffen door een geslaagde aanval met een phishingmail. Onze ICT-afdeling reageerde daar snel op, wat de gevolgen heeft beperkt tot een enkele mailbox en er toe heeft geleid dat er geen andere systemen zijn geraakt. Uit onderzoek door een extern, gespecialiseerd bureau is gebleken dat de aanval mede daarom geen schade heeft aangericht en er zijn geen aanwijzingen dat er gegevens gestolen zijn. De aanbevelingen uit het onderzoek hebben we direct (deels) opgepakt.
Kort daarop werd een kwetsbaarheid in de Apache Log4j software bekend – een stukje software dat wereldwijd gebruikt wordt door bedrijven en overheden in verschillende softwareprogramma’s. Na de melding door de informatiebeveiligingsdienst (IBD) is onze ICT-afdeling direct aan de slag gegaan om de kwetsbaarheid te verhelpen. We hebben een extern, gespecialiseerd bureau de impact laten onderzoeken. Daaruit zijn geen aanwijzingen gekomen dat deze kwetsbaarheid geleid heeft tot een geslaagde aanval op onze systemen. De aanbevelingen van de onderzoekers volgen we op. De IBD heeft gewaarschuwd dat de impact van deze kwetsbaarheid in 2022 zal blijven voortduren en toename van de bedreiging van onze ICT-omgeving en informatieveiligheid ook van ons een intensivering van de inspanning in de komende jaren zal vragen. Daarom blijven we hierop alert.

ENSIA
Jaarlijks legt de gemeente verantwoording af over informatiebeveiliging aan het rijk en de gemeenteraad. Het gaat dan om audits en zelfevaluatiesrapportages over het gebruik van basisadministraties, DigiD en Suwinet. Al deze audits en zelfevaluaties zijn gebundeld in de Eenduidige Normatiek Single Information Audit (ENSIA), dat aansluit op de gemeentelijke planning en control-cyclus. In deze jaarrekening rapporteren wij over deze zelfevaluaties en audits.

Op het gebied van DigiD, BAG, BGT en BRO voldoen we (ruim) aan de gestelde eisen. Bij de WOZ, uitgevoerd door BghU, zijn 2 van 7 onderdelen als onvoldoende beoordeeld. BghU zal verbetermaatregelen treffen. Werk en Inkomen Lekstroom (WIL) voldoet niet aan alle normen voor Suwinet. Daarom voldoet ook de gemeente Nieuwegein niet. WIL werkt aan een verbeterplan om alsnog op alle normen te voldoen, daarbij gesteund door onze gemeente.

4. Onderzoeken in het kader van artikel 213a gemeentewet
Op grond van artikel 213a van de Gemeentewet onderzoekt het college periodiek de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur en deelt de resultaten hiervan met de raad. In de begroting 2021 werden twee onderwerpen aangekondigd, in februari 2021 is daar nog een onderzoek aan toegevoegd.
Onderstaand gaan we kort in op deze uitgevoerde onderzoeken.

1. Onderwijshuisvesting

De gemeente Nieuwegein is bezig met een grootschalig onderzoek naar vernieuwing van de onderwijshuisvestingen die binnen nu en 20 jaar voor vernieuwing in aanmerking komen. Dit onderzoek bestaat uit 3 delen, waarvan deel 1 in 2021 is uitgevoerd. Doel van dit deel 1 onderzoek is de kwaliteit en de haalbaarheid van drie scenario’s instandhouding, vernieuwbouw en nieuwbouw voor Doorslag Noord te onderzoeken. De raad is op 18 november in een avond voor de stad hierover geïnformeerd.

2. Cliënttevredenheidsonderzoek WMO en Jeugdhulp

De gemeente heeft in 2021 een onderzoek uitgevoerd naar cliënttevredenheid WMO en Jeugdhulp. De bevindingen van beide onderzoeken zijn positief. De tevredenheid onder inwoners die maatschappelijke ondersteuning hebben ontvangen neemt sinds 2016 verder toe. Een dergelijke vergelijking in de tijd is voor CEO Jeugdhulp niet te maken, omdat het onderzoek anders is ingericht. Wel toont het CEO Jeugdhulp 2021 ook overwegend tevreden gebruikers. Beide rapporten zijn u in juli 2021 toegestuurd.

3. Kostenverhaal ruimtelijke procedures

Dit betrof een onderzoek naar het verder optimaliseren van bedrijfsprocessen bij ruimtelijke initiatieven. Het onderzoek had betrekking op grotere particuliere locatie-ontwikkelingen, binnen onze organisatie ook wel ‘ruimtelijke accounts’ genoemd. Aanleiding van het onderzoek was de groeiende kloof tussen gemaakte kosten (ambtelijke uren) en de doorrekening van deze kosten aan ontwikkelaars in het ruimtelijke voortraject dat dergelijke initiatieven doorlopen. De afgelopen jaren steeg de ambtelijke inzet harder dan de daaraan gekoppelde baten. Daardoor zijn onvoldoende middelen beschikbaar om de capaciteit aan te trekken die nodig is om het hoge werkaanbod aan te kunnen. Dit geeft knelpunten bij de afdelingen Ruimtelijk Domein (RD), Openbaar Domein (OD) en Toezicht, Veiligheid en Leefbaarheid (TVL).
Tijdens het onderzoek zijn de urenramingen geactualiseerd en zijn reken- en analysemodellen opgesteld. Dit hebben de afdelingen zelf gedaan. Gelijktijdig is opdracht verstrekt aan Deloitte voor de overall analyse van de cijfers en processen en een benchmark van vergelijkbare gemeenten.
De raad heeft in december 2021 dit rapport ontvangen.

Onderstaand een overzicht van de eerder uitgevoerde en lopende onderzoeken in het kader van artikel 213a Gemeentewet doelmatigheid en doeltreffendheid.

Tabel: Overzicht onderzoeken 213a

5. Fiscaal in control
De fiscale omgeving waar binnen gemeenten opereren is de afgelopen jaren steeds complexer geworden. Zo is de relatie met de belastingdienst verschoven van principle-based (geest van de wet) naar meer rule-based (letter van de wet). De onderlinge contacten zijn daardoor veel formeler en de belastingdienst biedt minder ruimte voor vooroverleg of andersoortige afstemming aan de voorkant. Daarnaast is de wet- en regelgeving gewijzigd en op diverse onderdelen complexer geworden. Dat betekent dat we in onze boekhouding meer maatwerk, passend bij steeds meer bijzondere situaties, moeten aanbrengen. De invoering van de vennootschapsbelasting (vpb) voor lagere overheden heeft een compleet nieuw boekhoudkundig vraagstuk met zich meegebracht, met daaraan gekoppeld een extra set aan administratieve handelingen en controles.

Als gemeente Nieuwegein willen wij een fiscaal beleid dat gericht is op het realiseren van de maatschappelijk doelen die door de gemeente zijn afgesproken. De gemeente doet dit binnen de fiscale wet- en regelgeving en is in staat, zowel intern als extern, hier tijdig, juist en volledig verantwoording over af te leggen. Binnen de kaders van het maatschappelijk doel en de wet- en regelgeving streven wij naar een zo gunstig mogelijk onderbouwd fiscaal resultaat.

Dit realiseren wij door de volgende maatregelen:

1. Wij hanteren een zuivere interpretatie van de wet- en regelgeving, die ook binnen wet- en regelgeving operationeel praktisch en proportioneel uitvoerbaar is.
2. De gemeente staat voor een rechtvaardige belastingheffing. Wat moet worden betaald, betaalt de gemeente tijdig. Echter niet meer dan noodzakelijk.
3. De gemeente sluit niet uit dat – in het kader van het maatschappelijk belang – binnen de gemeente in bepaalde dossiers een fiscaal scherpe koers wordt gekozen, mits deze een logische redeneerlijn kent en niet (fiscaal) juridisch al is uitgesloten. Dit is een gecalculeerd risico waarmee tevens wordt geborgd dat de gemeente een verdedigbaar besluit neemt.
4. De gemeente werkt opgavengericht en kijkt van buiten naar binnen. De fiscaliteit is daarbij dienend, maar tevens een randvoorwaarde.
5. Het raadplegen van een fiscaal specialist voor tactische en strategische plannen is daarom vanuit het opgavengericht werken verplicht. Voor grote, over het algemeen gemeente overstijgende en maatschappelijke relevante projecten, vraagt de gemeente te allen tijde extern fiscaal advies;
6. Iedereen die is betrokken bij het fiscale proces of die verantwoordelijk is voor de fiscaliteit heeft een proactieve houding. Dit uit zich in een hoog signaleringsniveau, het mogen en kunnen aanspreken van collega’s, het mogen en durven aangeven van het ‘niet-weten’ en doen wat is beloofd en is afgesproken;
7. Fiscale dilemma’s worden transparant besproken binnen en met het management. Het management voert hierop actief beleid en moedigt medewerkers aan dit te doen. In de organisatie zijn rollen en verantwoordelijkheden belegd die eraan moeten bijdragen dat risico’s maximaal worden teruggebracht.

Tax Control Framework (TCF)
Eind 2020 is een Tax control framework opgeleverd en gestart met de implementatie. Min of meer tegelijkertijd heeft een rekenkameronderzoek plaatsgevonden. Uit beide trajecten kwamen (grotendeels overlappende) aanbevelingen.
Zo werd duidelijk dat de capaciteit in kwantitatieve en kwalitatieve zin uitgebreid diende te worden om meer fiscaal in control te komen. Op grond hiervan zijn in de begroting 2021 extra middelen beschikbaar gesteld ad € 260.000. Deze middelen zijn in 2021 gebruikt om tijdelijk personeel in te huren in afwachting van het invullen van vacatures. Dit extra personeel heeft vervolgens gewerkt aan het verbeteren van het inzicht in de fiscale positie. Van daaruit is gestart met concrete verbetertrajecten, zoals beschreven in het TCF, waaronder het uitvoeren van gestructureerde controles. Eind 2021 is de werving van een eigen fiscalist succesvol afgerond. Vanaf 2022 is de vaste bezetting uitgebreid en behoeft er minder te worden ingehuurd.

Met de wekelijkse toets op fiscale aspecten in raads-, college- en directievoorstellen is het fiscale bewustzijn vergroot. Zo is bij grote projecten (Atrium, nieuwbouw natuurkwartier, sportpark SPZ) onze externe fiscalist betrokken. De intern fiscaal adviseur wordt steeds vaker geraadpleegd, ook bij kleinere projecten. Dit alles heeft bijgedragen aan de verbreding van de kennis in de organisatie op fiscaal terrein.

Daarmee is ook duidelijk geworden op welke vlakken de kennis en het bewustzijn in de organisatie nog ontbreekt. In het TCF is beschreven hoe ‘groot’ het fiscaal bewustzijn binnen afdelingen zou moeten zijn. Op deze vlakken zullen vanaf 2022 interne opleidingen worden georganiseerd.

Er liggen inmiddels afgeronde beheerplannen voor btw, vpb en loonheffing. Daarin staan de mogelijk fiscale risico’s beschreven, plus wat er nodig is om die risico’s in te perken. In 2021 is een belangrijk deel van de aanbevelingen voor btw en vpb geïmplementeerd . Voor loonheffing is er goed zicht verkregen op de verbeterpunten. Het streven is om in de loop van 2022 die verbeterpunten op te pakken. Interne controles op de meest risicovolle fiscale processen vinden inmiddels structureel plaats.

Zowel de fiscale adviezen bij projecten als de resultaten uit de interne controles worden centraal gearchiveerd. Hierdoor werken wij transparant en controleerbaar, wat belangrijk is om fiscaal in control te zijn, zowel voor de accountant als bij een eventuele controle door de belastingdienst.

In het najaar 2021 is intern een fiscale werkgroep van start gegaan. Deze werkgroep bewaakt de werkvoorraad op fiscaal terreinen en de voortgang op het uitvoeren van de aanbevelingen uit het TCF en het rekenkamerrapport.

Een fiscale beleidsnota is in 2021 niet opgesteld. Deze actie wordt doorgeschoven naar 2022. Deze nota zal tevens de basis vormen voor het vormgeven van de gesprekken met de raad over fiscaliteit en het bijbehorende risicoprofiel via de P&C documenten. Daar is al een start mee gemaakt door deze paragraaf in de begroting en jaarrekening 2021.